◆吳舜澤
自1972 年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議開(kāi)始，中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理之路至今已走過(guò)40余年。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步以及公眾環(huán)境意識(shí)的提高，中國(guó)確立了保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策，實(shí)施“五位一體”總體戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，探索走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路，建立形成了行政管制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、公眾參與綜合運(yùn)用的環(huán)境政策體系。
中國(guó)環(huán)境戰(zhàn)略政策發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步
第一階段，探索起步階段（1972年-1983年）。中國(guó)參加聯(lián)合國(guó)第一次人類環(huán)境會(huì)議，第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議召開(kāi)，開(kāi)始意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的影響。通過(guò)《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行）》，中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)開(kāi)始起步，《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)政策頒布。1979年，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布。1981年出臺(tái)《關(guān)于在國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》。這個(gè)階段在工業(yè)“三廢”處理等方面進(jìn)行了初期探索，確定了北京、杭州、蘇州、桂林等重點(diǎn)治理城市，但由于受發(fā)展階段、意識(shí)理念等限制，只有少量命令控制型政策出臺(tái)。
第二階段，初創(chuàng)建立階段（1984年-1991年）。這個(gè)階段環(huán)境保護(hù)地位有所提升，環(huán)境政策得到完善，政策體系初見(jiàn)雛形。召開(kāi)了第二次全國(guó)環(huán)保會(huì)議，環(huán)境保護(hù)上升到基本國(guó)策，寫(xiě)入政府工作報(bào)告，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。截至1991年，共制定并頒布了12部資源環(huán)境法律，20多件行政法規(guī)，20多件部門(mén)規(guī)章。出臺(tái)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》，“三大政策”“八項(xiàng)制度”初步建立了中國(guó)環(huán)境管理政策體系，特別是目標(biāo)責(zé)任制、排污收費(fèi)制度、“三同時(shí)”、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度政策影響深遠(yuǎn)。
第三階段，框架完善階段（1992年-2002年）。1992年，參加在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)，頒布《中華人民共和國(guó)環(huán)境與發(fā)展報(bào)告》和《關(guān)于出席聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的情況及有關(guān)對(duì)策的報(bào)告》，提出施行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。這一階段，國(guó)家提出了建立和完善適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的環(huán)境政策、法律、標(biāo)準(zhǔn)和管理制度體系，提出了“一控雙達(dá)標(biāo)”，實(shí)施“33211工程”，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策發(fā)揮了一定作用，明確了環(huán)保投資的渠道，排污許可制度開(kāi)始試點(diǎn)，推進(jìn)清潔生產(chǎn)，推行環(huán)境標(biāo)志制度，國(guó)家給予環(huán)保產(chǎn)業(yè)減稅、提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。
第四階段，提升發(fā)展階段（2003年-2012年）。提出了科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的方針，加強(qiáng)了污染物總量控制，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策蓬勃發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策相繼出臺(tái)，環(huán)境與貿(mào)易、氣候與能源受到關(guān)注，環(huán)境保護(hù)政策出臺(tái)力度大，綜合環(huán)境政策體系逐步建立。2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，2007年第六次全國(guó)環(huán)保大會(huì)提出“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)的重要戰(zhàn)略位置。這一時(shí)期，中國(guó)加入WTO世貿(mào)組織，開(kāi)始即積極參與WTO環(huán)境與貿(mào)易、自由貿(mào)易協(xié)定、APEC環(huán)境產(chǎn)品清單等相關(guān)談判，《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》出臺(tái)。這個(gè)時(shí)段重要的環(huán)境政策是生態(tài)補(bǔ)償、綠色金融，許多環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策開(kāi)始實(shí)施，許多政策創(chuàng)新力度大。
第五階段，改革突破階段（2013年至今）。生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，強(qiáng)調(diào)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，實(shí)施以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的工作方針。2015年，新環(huán)保法正式施行，對(duì)企事業(yè)排污行為實(shí)施嚴(yán)懲重罰。2018年，“生態(tài)文明”寫(xiě)入憲法，召開(kāi)全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)，正式確立習(xí)近平生態(tài)文明思想，生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)進(jìn)入了新的歷史發(fā)展階段。國(guó)家頒布實(shí)施水、氣、土十條，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保問(wèn)責(zé)機(jī)制，大力推動(dòng)綠色發(fā)展，改革環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，推進(jìn)建設(shè)綠色金融體系。這個(gè)階段，改革排污許可證，推行企事業(yè)信息公開(kāi)，創(chuàng)立實(shí)施生態(tài)紅線管控，以中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察為代表的黨委政府及其有關(guān)部門(mén)責(zé)任體系基本建立，形成了大環(huán)保格局。
重大環(huán)境戰(zhàn)略與政策推動(dòng)了生態(tài)環(huán)保事業(yè)發(fā)展
在環(huán)境戰(zhàn)略方面，與實(shí)踐發(fā)展相一致，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)可持續(xù)發(fā)展、綠色低碳循環(huán)發(fā)展、生態(tài)文明理論進(jìn)行了持續(xù)深入研究。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心（以下簡(jiǎn)稱政研中心）主持完成《可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》、世界銀行項(xiàng)目《更新1992年中國(guó)環(huán)境戰(zhàn)略報(bào)告》等研究，承擔(dān)《中國(guó)環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究》技術(shù)協(xié)調(diào)組織工作，出版了《經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、發(fā)展》《中國(guó)城市環(huán)境可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系研究手冊(cè)》《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》《環(huán)境與發(fā)展綜合決策——理論與機(jī)制研究》《可持續(xù)發(fā)展新方略》等多部著作。知網(wǎng)上以“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”為關(guān)鍵詞的16935篇文獻(xiàn)中，政研中心2003年發(fā)表的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)生態(tài)效率指標(biāo)體系》，被引次數(shù)達(dá)358次，排名第五。1998年政研中心開(kāi)創(chuàng)性闡釋“協(xié)同控制”科學(xué)內(nèi)涵并納入相關(guān)政策法規(guī)，在知網(wǎng)“污染物”和“協(xié)同控制”為主題的文獻(xiàn)中，政研中心發(fā)表文章排名第一，參與撰寫(xiě)的《中國(guó)電力行業(yè)硫、氮、碳協(xié)同減排的環(huán)境經(jīng)濟(jì)路徑分析》被引排名第三，下載排名第五。在以“習(xí)近平生態(tài)文明思想”為關(guān)鍵詞的近四百篇期刊文章中，蘇州大學(xué)、人民大學(xué)、政研中心排名靠前，特別是政研中心在聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)發(fā)布了《綠水青山就是金山銀山：中國(guó)生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動(dòng)》，完成了全國(guó)干部培訓(xùn)教材《生態(tài)文明建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展》《推進(jìn)生態(tài)文明 建設(shè)美麗中國(guó)》等9部著作，已經(jīng)成為習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心研究機(jī)構(gòu)。
在經(jīng)濟(jì)政策方面，從上世紀(jì)90年代初開(kāi)始，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始大力推動(dòng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究創(chuàng)新。以李金昌先生為代表，研究將環(huán)境資源核算納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系的理論、原則和方法，構(gòu)建了資源價(jià)值論、資源資產(chǎn)論、資源產(chǎn)業(yè)論和資源核算論四位一體的新資源經(jīng)濟(jì)理論體系，出版了《資源產(chǎn)業(yè)論》《資源核算論》《資源經(jīng)濟(jì)新論》。開(kāi)展污染損失計(jì)量的研究與實(shí)踐，出版了《中國(guó)環(huán)境污染損失的經(jīng)濟(jì)計(jì)量與研究》《近十年全國(guó)環(huán)境污染損失估算、預(yù)測(cè)及結(jié)果分析》《生態(tài)價(jià)值論》等著作。政研中心較早將ISO14000標(biāo)準(zhǔn)翻譯引入中國(guó)，首次將世界銀行集團(tuán)國(guó)際金融公司赤道原則引入中國(guó)，一直致力推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施。政研中心課題組與西南財(cái)經(jīng)大學(xué)2015年發(fā)表的《綠色金融與可持續(xù)發(fā)展》在綠色金融領(lǐng)域被引用次數(shù)最多，2010年發(fā)表的《綠色信貸加快德國(guó)轉(zhuǎn)入綠色發(fā)展軌道》一文二級(jí)引證300余次。以“環(huán)境與貿(mào)易”或“環(huán)境貿(mào)易”為主題，在CNKI上共搜索到期刊文獻(xiàn)3694篇，其中政研中心發(fā)表文章排名第三，并研究提出了“資源環(huán)境逆差”的概念。
在社會(huì)政策方面，多年來(lái)，中國(guó)在環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境保護(hù)公眾參與、環(huán)保信用評(píng)價(jià)、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理等多方面進(jìn)行了探索，并正在日益發(fā)揮更大作用。政研中心先后支持出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見(jiàn)》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范（試行）》《環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃》等多部政策法規(guī)文件，在國(guó)內(nèi)較早提出環(huán)境社會(huì)治理的概念、內(nèi)涵、目標(biāo)、方式方法、理論框架等，明確環(huán)境社會(huì)治理是指用社會(huì)治理的理念和方法，調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量做好環(huán)境保護(hù)，化解由環(huán)境問(wèn)題引起的社會(huì)矛盾。在環(huán)境信息公開(kāi)方面1119篇文獻(xiàn)中，政研中心共發(fā)表排名第四，在以“環(huán)境與健康”和“環(huán)境健康”為主題搜索核心期刊文章中，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心、政研中心研究學(xué)者成為我國(guó)環(huán)境與健康領(lǐng)域的研究主力。
奮力推動(dòng)中國(guó)環(huán)境戰(zhàn)略與政策邁上新臺(tái)階
在環(huán)境戰(zhàn)略理念方面，目前我國(guó)已經(jīng)由“先污染后治理、邊污染邊治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先環(huán)境保護(hù)”向“保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并重、協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)、綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)變，在政策導(dǎo)向方面，正在從總量為主向質(zhì)量核心、兼顧總量、防范風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，從行政區(qū)域?yàn)橹鞯綇?qiáng)化區(qū)域流域綜合調(diào)控轉(zhuǎn)變，從全面平推向突出重點(diǎn)、差異化施策轉(zhuǎn)變，從小環(huán)保到管生產(chǎn)、管發(fā)展、管行業(yè)的必須管環(huán)保的大環(huán)保格局轉(zhuǎn)變，從行政執(zhí)法向執(zhí)法、司法、社會(huì)信用、經(jīng)濟(jì)手段綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變，著力構(gòu)建黨委負(fù)責(zé)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共治的環(huán)境治理體系。
從站起來(lái)到富起來(lái)再到強(qiáng)起來(lái)，中國(guó)工業(yè)化、城市化處于新階段、有新特征，新時(shí)期我國(guó)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略與政策要應(yīng)對(duì)新情況、解決新問(wèn)題，必須更加著眼于滿足人民群眾美好生活的需求，更加重視推動(dòng)制度重構(gòu)和綠色轉(zhuǎn)型，并重點(diǎn)抓好如下工作：
一是推動(dòng)走上生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路。目前環(huán)境與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題日益交織，進(jìn)入一個(gè)復(fù)雜而敏感的新階段，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系被動(dòng)到主動(dòng)、倒逼到內(nèi)化、外掛到融入的問(wèn)題，在營(yíng)造有利于生態(tài)環(huán)保的社會(huì)氛圍的同時(shí)，更重要的是加強(qiáng)實(shí)操指導(dǎo)，讓“美麗經(jīng)濟(jì)”成為普遍追求，讓綠色發(fā)展成為普遍形態(tài)。針對(duì)生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的分化現(xiàn)象，進(jìn)行中短期不同影響傳導(dǎo)機(jī)制和作用機(jī)理對(duì)比研究，把統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)和環(huán)保做實(shí)，實(shí)現(xiàn)多效多贏。加強(qiáng)對(duì)“綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)化機(jī)制和路徑研究，挖掘自然資本生態(tài)資本價(jià)值，提煉欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何兌現(xiàn)的可操作、可復(fù)制的路徑政策，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)劣質(zhì)低價(jià)。
二是著力強(qiáng)化制度政策的內(nèi)生動(dòng)力。打通戰(zhàn)略與政策通道，以政策受體為對(duì)象優(yōu)化建立政策簇和制度鏈，激勵(lì)與約束并重，環(huán)境管制政策重在落地，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策重在激勵(lì)，環(huán)境社會(huì)政策重在引導(dǎo)。要結(jié)合國(guó)情和社會(huì)文化尋找綠色發(fā)展方式和生活方式更具操作性的政策抓手，促進(jìn)綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)要求在經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治文化等方面內(nèi)化固化，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)走向更加自覺(jué)、更加主動(dòng)的新階段。
三是加強(qiáng)政策統(tǒng)籌協(xié)同。加強(qiáng)環(huán)境政策與經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策的統(tǒng)籌，資源、生態(tài)、環(huán)境聯(lián)動(dòng)，對(duì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策推行分析論證。同時(shí)要建立單項(xiàng)環(huán)境政策的統(tǒng)籌評(píng)估，注重政策實(shí)施的成本和條件，解決政策疊加影響問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同增效，強(qiáng)化政策的可預(yù)期性。建立政策評(píng)估技術(shù)體系，注重形勢(shì)分析與政策工具箱儲(chǔ)備研究，加強(qiáng)前瞻性、預(yù)判分析，盡早健全生態(tài)文明新時(shí)代的系統(tǒng)、科學(xué)、高效的生態(tài)環(huán)境政策體系，著力提升環(huán)境治理效能。
來(lái)源：廣東省生態(tài)環(huán)境廳