中國環(huán)境報記者 李軍 北京報道 為統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線（以下簡稱三條控制線），中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)了《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求各地區(qū)各部門結合實際，按照黨中央、國務院決策部署，落實最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、耕地保護制度和節(jié)約用地制度，將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，夯實中華民族永續(xù)發(fā)展基礎。
哪些地方優(yōu)先劃入生態(tài)保護紅線？
生態(tài)保護紅線是生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，對于生態(tài)保護紅線，《意見》明確要求按照生態(tài)功能進行劃定。
優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線。其他經(jīng)評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護紅線。
對自然保護地進行調(diào)整優(yōu)化，評估調(diào)整后的自然保護地應劃入生態(tài)保護紅線；自然保護地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護紅線相應調(diào)整。
《意見》明確，生態(tài)保護紅線內(nèi)，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。
對于永久基本農(nóng)田劃定，《意見》明確，依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴守耕地紅線基礎上，按照一定比例，將達到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。
對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，《意見》也作出了明確要求，要按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定，以城鎮(zhèn)開發(fā)建設現(xiàn)狀為基礎，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿?，框定總量，限定容量，防止城?zhèn)無序蔓延。同時，要科學預留一定比例的留白區(qū)，為未來發(fā)展留有開發(fā)空間。城鎮(zhèn)建設和發(fā)展不得違法違規(guī)侵占河道、湖面、灘地。
生態(tài)保護紅線內(nèi)僅允許哪些人為活動？
《意見》明確指出，生態(tài)保護紅線內(nèi)，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，主要包括8個方面。
零星的原住民在不擴大現(xiàn)有建設用地和耕地規(guī)模前提下，修繕生產(chǎn)生活設施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖；因國家重大能源資源安全需要開展的戰(zhàn)略性能源資源勘查，公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查；自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法包括水文水資源監(jiān)測及涉水違法事件的查處等，災害防治和應急搶險活動；經(jīng)依法批準進行的非破壞性科學研究觀測、標本采集；經(jīng)依法批準的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護活動；不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關的必要公共設施建設；必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規(guī)劃的線性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護；重要生態(tài)修復工程。
三條控制線是國土空間用途管制的基本依據(jù)，涉及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田占用的，報國務院審批；對于生態(tài)保護紅線內(nèi)允許的對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，由省級政府制定具體監(jiān)管辦法。
《意見》明確，三條控制線劃定和管控情況將作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核內(nèi)容。國家自然資源督察機構、生態(tài)環(huán)境部要按照職責，會同有關部門開展督察和監(jiān)管，并將結果移交相關部門，作為領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、績效考核、獎懲任免、責任追究的重要依據(jù)。
三條控制線沖突怎么解決？
如何避免三條控制線“打架”？對此，《意見》提出要協(xié)調(diào)解決沖突，并給出了具體解決辦法。
根據(jù)《意見》，當三條控制線出現(xiàn)矛盾時，生態(tài)保護紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田。
目前已劃入自然保護地核心保護區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權逐步有序退出；已劃入自然保護地一般控制區(qū)的，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。協(xié)調(diào)過程中退出的永久基本農(nóng)田在縣級行政區(qū)域內(nèi)同步補劃，確實無法補劃的在市級行政區(qū)域內(nèi)補劃。
同時，為了解決沖突問題，《意見》還要求統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎。以目前客觀的土地、海域及海島調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎，形成統(tǒng)一的工作底數(shù)底圖。已形成第三次國土調(diào)查成果并經(jīng)認定的，可直接作為工作底數(shù)底圖。相關調(diào)查數(shù)據(jù)存在沖突的，以過去5年真實情況為基礎，根據(jù)功能合理性進行統(tǒng)一核定。
此外，《意見》提出自上而下、上下結合，實現(xiàn)三條控制線落地。具體來看，國家明確三條控制線劃定和管控原則及相關技術方法；?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）確定本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線總體格局和重點區(qū)域，提出下一級劃定任務；市、縣組織統(tǒng)一劃定三條控制線和鄉(xiāng)村建設等各類空間實體邊界?？鐓^(qū)域劃定沖突由上一級政府有關部門協(xié)調(diào)解決。
來源：廣東省生態(tài)環(huán)境廳