編者按
國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求不斷健全執(zhí)法制度、完善執(zhí)法程序、創(chuàng)新執(zhí)法方式、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，全面提高執(zhí)法效能。
加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，有必要對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法情況進(jìn)行科學(xué)考核。那么，考核的關(guān)鍵性指標(biāo)是什么？本報(bào)特邀請(qǐng)專業(yè)人士就這一話題展開(kāi)討論。
近年來(lái)，我國(guó)法治政府建設(shè)正加快推進(jìn)，特別是在綜合執(zhí)法改革、建立重大執(zhí)法決定法制審核制度、規(guī)范執(zhí)法主體等方面取得了顯著進(jìn)步。但在取得成績(jī)的同時(shí)，一些案件也暴露出執(zhí)法決定質(zhì)量不高、難以經(jīng)得起司法檢驗(yàn)等問(wèn)題。為落實(shí)中央精神，進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法情況考核實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、常態(tài)化，應(yīng)當(dāng)建立起對(duì)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法決定的質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)考核的客觀指標(biāo)，從宏觀上衡量行政機(jī)關(guān)執(zhí)法決定的總體質(zhì)量，盡可能準(zhǔn)確反映行政執(zhí)法的實(shí)際情況。
行政爭(zhēng)議情況反映出哪些問(wèn)題？
案件數(shù)量及其占比情況是衡量行政執(zhí)法結(jié)果的前提和基礎(chǔ)
行政爭(zhēng)議情況，即行政執(zhí)法決定引發(fā)行政爭(zhēng)議案件（即行政相對(duì)人提起行政復(fù)議或行政訴訟）的數(shù)量，及其在行政執(zhí)法決定中所占比例。通過(guò)行政爭(zhēng)議案件數(shù)量及其占比情況衡量行政執(zhí)法結(jié)果，并深入分析各爭(zhēng)議案例，可在一定程度上體現(xiàn)行政相對(duì)人對(duì)各項(xiàng)執(zhí)法決定的認(rèn)可，客觀揭示行政機(jī)關(guān)執(zhí)法決定中存在的問(wèn)題，對(duì)推動(dòng)行政執(zhí)法部門(mén)規(guī)范行使行政處罰職權(quán)、促進(jìn)依法行政具有積極作用。
自1999年起，國(guó)務(wù)院即按年度發(fā)布全國(guó)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并自2002年起，對(duì)原國(guó)家環(huán)保總局、原環(huán)境保護(hù)部的行政復(fù)議和行政應(yīng)訴案件情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。此外，生態(tài)環(huán)境部及原環(huán)境保護(hù)部也在《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公告》中按年度統(tǒng)計(jì)了受理行政復(fù)議案件數(shù)、行政處罰案件數(shù)等。部分省市也已開(kāi)始重視環(huán)境行政復(fù)議和行政訴訟情況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，如北京市環(huán)保局統(tǒng)計(jì)并公開(kāi)了2014年－2017年間的行政爭(zhēng)議情況?？傮w上，現(xiàn)有公開(kāi)數(shù)據(jù)已為執(zhí)法決定質(zhì)量評(píng)價(jià)提供了一定的數(shù)據(jù)支持。
但是，現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為行政爭(zhēng)議情況衡量的基礎(chǔ)，仍存在三方面不足。
一是在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)范圍方面，目前可查到的公開(kāi)數(shù)據(jù)僅限于國(guó)家和省級(jí)層面，地市及以下層面數(shù)據(jù)缺失，會(huì)限制地方環(huán)境領(lǐng)域行政爭(zhēng)議數(shù)量的完整統(tǒng)計(jì)。
二是在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)類型方面，國(guó)務(wù)院雖自2016年起將行政執(zhí)法爭(zhēng)議情況按公安、城鄉(xiāng)規(guī)劃、工商等不同領(lǐng)域進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，但仍缺少對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的單獨(dú)統(tǒng)計(jì)。
三是在數(shù)據(jù)的一致性方面，可能因統(tǒng)計(jì)口徑不一、數(shù)據(jù)共享互用不到位等情況，造成國(guó)家和生態(tài)環(huán)境部門(mén)在同一事項(xiàng)上的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在差異。
因此，以上三方面問(wèn)題的解決，是后續(xù)通過(guò)行政爭(zhēng)議案件數(shù)量及其占比情況衡量行政執(zhí)法結(jié)果的前提和基礎(chǔ)。
如何評(píng)判執(zhí)法決定質(zhì)量？
應(yīng)綜合考慮行政爭(zhēng)議解決情況和行政決定執(zhí)行情況
考慮到現(xiàn)實(shí)中行政相對(duì)人提起行政復(fù)議或行政訴訟可能存在一定不合理因素，以單一指標(biāo)評(píng)判執(zhí)法決定質(zhì)量，可能有失偏頗，還需要結(jié)合其他兩個(gè)要素進(jìn)行綜合考量。
一是行政爭(zhēng)議解決情況，即行政爭(zhēng)議案件的解決結(jié)果，包括維持、改變、撤銷(xiāo)行政執(zhí)法決定的比例。行政爭(zhēng)議決定的維持、改變、撤銷(xiāo)等情形，可以相應(yīng)體現(xiàn)行政執(zhí)法行為的公平性、合理性、合法性、合規(guī)性等，從而進(jìn)一步反映執(zhí)法決定質(zhì)量情況。
以最高人民法院公布的“海南桑德水務(wù)有限公司訴海南省儋州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)局環(huán)境行政處罰糾紛案”為例。本案中，由于儋州環(huán)保局未能提供取樣記錄或取樣過(guò)程等相關(guān)證據(jù)，無(wú)法證明其取樣程序的合法性，故法院認(rèn)定，儋州環(huán)保局根據(jù)海南省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站出具的153號(hào)監(jiān)測(cè)報(bào)告，不能作為認(rèn)定違法行為事實(shí)的主要證據(jù)，依法撤銷(xiāo)了處罰決定。
這起案件的審理結(jié)果不僅直觀反映了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法質(zhì)量，也體現(xiàn)了人民法院對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法行為的司法監(jiān)督，對(duì)于推動(dòng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)規(guī)范行使行政處罰職權(quán)、促進(jìn)依法行政具有積極作用。
二是行政執(zhí)法決定的執(zhí)行情況，包括行政相對(duì)人拒不執(zhí)行、自愿履行和行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的數(shù)量和占比。行政執(zhí)法決定的執(zhí)行情況，一方面反映的是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法力度，另一方面也反映了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法積極性。
2017年，祁連山系列環(huán)境污染案曾在全國(guó)引起巨大轟動(dòng)。此案件的突出問(wèn)題之一，即部分企業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境部門(mén)行政執(zhí)法決定長(zhǎng)期未執(zhí)行。而且在祁連山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的整改落實(shí)過(guò)程中，以文件落實(shí)整改的現(xiàn)象嚴(yán)重，忽視行政執(zhí)法決定執(zhí)行的情況普遍存在。
盡管祁連山環(huán)境污染問(wèn)題在國(guó)家的高度重視下最終得以解決，相關(guān)責(zé)任人也已得到嚴(yán)肅處理，但值得注意的是，行政執(zhí)法決定長(zhǎng)期得不到有效執(zhí)行，可能造成的風(fēng)險(xiǎn)和潛在損失難以估量。
而且，執(zhí)法決定的執(zhí)行情況特別是環(huán)境執(zhí)法決定的執(zhí)行情況，實(shí)際上也反映了地方政府對(duì)正確處理環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的認(rèn)識(shí)，是嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法、彰顯“零容忍”態(tài)度決心和力度的具體體現(xiàn)，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部考核具有重要意義。因此，在執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估中，對(duì)行政執(zhí)法決定的執(zhí)行情況應(yīng)當(dāng)予以重點(diǎn)考慮。
如何衡量領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)法整體情況？
完善生態(tài)環(huán)境執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，強(qiáng)化考核結(jié)果應(yīng)用
將“執(zhí)法決定質(zhì)量”作為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法評(píng)估的考核指標(biāo)，目的在于通過(guò)包括行政爭(zhēng)議情況、行政爭(zhēng)議解決情況、行政執(zhí)法決定執(zhí)行情況在內(nèi)的三方面要素，衡量領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)法整體情況。
為進(jìn)一步強(qiáng)化“執(zhí)法決定質(zhì)量”指標(biāo)在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核中的實(shí)際應(yīng)用，還應(yīng)同時(shí)建立完善相關(guān)配套機(jī)制。具體而言，可從以下方面著手：
一是推動(dòng)盡快落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制。落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部主體責(zé)任，全面加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)。加快推動(dòng)出臺(tái)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)相關(guān)部門(mén)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，指導(dǎo)和督促各地盡快制定責(zé)任清單，將任務(wù)分解落實(shí)到各有關(guān)部門(mén)，以明確執(zhí)法決定質(zhì)量考核范疇和界限。督促各部門(mén)嚴(yán)格履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，縣級(jí)以上人民政府每年向本級(jí)人民代表大會(huì)或人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)完成情況，并接受監(jiān)督。
二是完善生態(tài)環(huán)境執(zhí)法數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、公開(kāi)和共享機(jī)制。參考環(huán)保、海關(guān)、出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)間固體廢物進(jìn)口管理和執(zhí)法信息共享模式，加快推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法相關(guān)數(shù)據(jù)的共享共用和依法公開(kāi)。以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，及時(shí)分析和檢驗(yàn)執(zhí)法決定質(zhì)量，改進(jìn)環(huán)境執(zhí)法工作方式方法。
三是強(qiáng)化考核結(jié)果的應(yīng)用，建立健全問(wèn)責(zé)機(jī)制。將考核結(jié)果作為地方各級(jí)黨委、人大、政府以及中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲和提拔任用的重要依據(jù)。督促地方政府和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹(shù)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，切實(shí)形成高質(zhì)量執(zhí)法的良好氛圍。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心
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來(lái)源：人民網(wǎng)